在前不久通过的国务院机构改革方案中，自然资源部和生态环境部的重新组建受到普遍注目。3月25日下午，北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军在拒绝接受第一财经记者独家专访时回应，多年来，面临大自然维护管理体制不存在的弊端，仍然有不少关于机构改革的辩论甚至论争。

这次机构改革方案对多个涉及机构的职能做到了调整和重组，应当是为之前的辩论做到了一个总结。不受河仁慈贤基金会、保尔森基金会和国家发改委的联合委托，自2017年初起，李文军所率领的研究团队分担了大自然维护管理体制改革方向和路径研究的课题。对比本次国务院机构改革方案，大体上与本研究之前所提的建议是完全一致的。

李文军说道。3月25日下午，北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军向第一财经记者讲解研究成果。摄影/章轲自然资源部四大挑战第一财经：这次国务院机构改革，成立了自然资源部和生态环境部。

从专家角度，请求你分析一下这项改革主要解决问题了哪些问题?李文军：新的重新组建的自然资源部和生态环境部大体解决问题了三个方面的问题：从产权角度，将全民自然资源产权所有者的代行机构从原本的国务院，下放在主管部门，延长了委托代理链，将提升管理效率;从生态系统完整性方面，将山水林田湖草作为整体来维护;从机构设置方面，做了决策者(自然资源部)和执行者(林业和草原局)分离出来、执行者和监督者(生态环境部)分离出来。第一财经：在你看来，新的正式成立的自然资源部将面对哪些方面的挑战?李文军：任何一种制度都不有可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然资源部有可能面对四个方面的挑战：首先，自然资源部同时管理公益性自然资源(如各类保护地)及经营性自然资源(矿产等)，在管理体制上必须区别对待。公益性自然资源应该以资源的储存和维护为管理原则，一般来说以政府为供给主体通过公共财政的方式展开管理，不可以资产化经营;而经营性自然资源则特别强调其资产性，必须通过市场机制，才能超过有效地利用和配备。

资源的多重属性要求了同一资源往往同时具备经营性和公益性两者功能，比如草原的畜牧业经营性功能和生态屏障的公益性功能，两者是互为因果不可分割的。这就牵涉到新的重新组建的林业草原局如何与其他涉及部门如农业农村部的协商、抗衡问题。草原和森林等这类公益性自然资源多数归属于集体所有，特别强调作为全民自然资源资产所有者代理机构的自然资源部，如何管理集体所有的自然资源，也是未来必须思维的问题。还有，公益性全民性自然资源收益在中央与地方之间的分配问题，比如旅游收益的分配。

此外，对于新的重新组建的国家林业和草原局，其主要权责是管理各类保护地，而对于有所不同类型保护地的管理模式是有所不同的。第一财经：针对我国大自然维护管理体制不存在的问题，你们的建议是什么?李文军：传统的环境保护目标是以减少环境胜外部性为目标，而自然资源和生态系统维护是以确保或提升环境于是以外部性为目标，因此两者的管理客体的属性和管理目标是有所不同的，虽然两者之间有一定的联系(比如污染防治不利于资源和生态维护)，但是实施到明确的管理工作层面，交叉的情况并不多。因此，不应由专门的部门对公益性自然资源和生态系统展开管理。我们还建议正式成立国务院直属的独立国家的大自然生态与环境质量监督中心，行使监督者职责，负责管理资源监测、维护工作评估和生态预警，从而构建管理者与监督者分离出来。

处置好中央和地方关系第一财经：在自然资源管理方面，处置好央地关系十分最重要。目前不存在哪些问题?李文军：长期以来，我国在自然资源管理上中央和地方权责利区分不明，主要反映在两方面：资源权属和经费机制。

资源权属方面，我国宪法规定国有自然资源所有权由国务院代理，但是在实际操作过程，往往视明确的事项由国务院更进一步委托中央或地方政府代行所有权的职能。公益性自然资源所有权的5项权利范围，占有权、管理权、使用权、受益权、确保社区发展的权利，如何在中央和地方之间区分，并没具体的法律法规。另外在管理权方面，继续执行的是属地管理模式，但是并不是所有的资源类型都合适属地管理，比如横跨行政边界的区域生态维护。

在经费机制方面，中央政府并未成立专门的财政账户用作大自然维护，且开支责任多是以阶段性的项目开支居多(如天然林维护);地方财政支出中，以保护地为相结合的财政收入的管理缺少约管机制或法定(或政策)容许。在收益分配方面，也没反映公益性自然资源维护的全民公益性的目标。例如，风景名胜区的高价门票和授权经营收入，往往必要转入地方政府的财政，缺少适当的约束机制和政策容许，其二次分配也缺少全民公益性质，这也是造成地方政府过度用于资源执着经济利益的主要原因。

第一财经：回应，你们的建议是什么?李文军：我们建议对于具备尤为或者十分最重要维护价值的国家级保护地，采行中央直管的模式;其余保护地，在权责清晰的前提下，采行中央和属地管理结合的模式。中央直管是指国务院直属的自然生态维护部负责管理保护地的所有权责，还包括保护地管理机构的成立及人事任命、所有的维护及社区发展职责及全部的经费支出;中央和属地管理结合的模式，主要是将保护地内社区发展的职责由当地政府分担，保护地内地资源经营的收益由当地政府支配，其他与中央直管完全相同。针对地方级保护地，建议希望多种形式的管理模式创意。比如将保护地的管理权以公共服务外包的方式委托给民间组织或非盈利的组织管理。

同时，必须针对公共服务外包管理展开规范的制度设计和决定。必须充份认识到，无论在资源数量上还是质量上，需要依赖月制度展开管理的自然资源和生态系统，仅有占到国土资源的一小部分。因此，在月制度之外，应当希望民间成立社区保护地，充分发挥社区及公众在大自然维护中的起到。

趋向前进推进改革第一财经：你能否讲解一下国外在自然资源管理方面的经验?李文军：我们这方面的研究是以环境学院副教授徐建华居多积极开展的。以美国为事例，美国原始的保护地体系受到来自联邦、州、部落或地方等有所不同层级的首府，维护程度不尽相同。其中级别最低、维护尤为完备的是由联邦所属的保护地，主要用作维护原生的自然环境和历史人文，为当代人及后代人的休闲娱乐娱乐、教育科研获取资源。

美国的国土面积中有多达一半为私人所有，公有土地主要还包括：获取公共服务的区域、并未利用的区域和私人无法利用的区域，这些公有土地由联邦、州和地方政府展开管理。一般情况下，国际的组织(如：联合国环境署、国际大自然维护联盟)的统计资料中仅有牵涉到由联邦管理的陆地上的维护区域。联邦成立各类有所不同约束的保护地，是出于维护和利用，以及大众利益和地方利益的权衡。

此外，美国政府机构或维护的组织还通过私人土地信托和维护地役权，对私有保护地展开管理。州政府和地方政府对最重要的州立公园、州科森林、野生动植物区域和其他资源管理区展开管理。

美国保护地由联邦、州和地方政府所有。美国联邦政府享有约2.63亿公顷的土地，占到全美9.19亿公顷土地的30%左右。

联邦所有的保护地主要许可给国家渔业与野生动物署、国家公园署、国家土地管理局和林务署四大联邦机构管理。四大管理机构的经费主要来自于国会必要经费，以及个人和团体志愿捐献的钱款。例如，联邦政府每年对国家公园的经费占到整个公园运作资金的70%-80%。

此外，国家公园署和渔业与野生动物署的收益还包括在国家公园或国家野生动物保护区缴纳的门票费用和服务费用。而美国土地管理局经费实施收支两条线政策。虽然土地管理局每年从管理的土地中获得的收益低约几十亿，但是这些收益都必要转入联邦财政，其开支的资金主要源于国会的经费，少部分来自于为其他政府机构和公众获取服务的补偿费、国会许可的收费和捐献。

由国会下拨的经费以基金、或专项费用的名目转入保护地管理部门的财政体系。国家公园署和渔业与野生动物署的收益来源还包括门票收益和经营性收益。林务署的主要收益来源是砍伐收益和经营收入。在税收上，美国法律规定对国有林实施征税政策。

土地管理局的主要收益来源还包括氦气销售、公有土地与资源的销售、矿业权持有人酬劳、木材和原材料出售获得的收益以及其他一些杂项收入。在土地管理局辖的供娱乐的国有土地中，有多达99%的地域不向公众缴纳费用。第一财经：你们建议以反映保护地的公益属性为最终目标，分阶段逐步构建较低门票甚至无门票的目标;在地方政府收益分配方面，分阶段逐步构建维护收益归还维护的目标。

这出于什么考虑到?李文军：我们指出，改革不应采行趋向前进的步骤。因为，现阶段很多地方政府对保护地的旅游收益依赖性较强，短时间内无法几乎构建自然资源的公益属性。在前期国家公园的试点中，我们就找到一些共性问题，由于经费主要依赖地方政府，中央的经费反对较较少，必须适当的激励机制及制度，确保地方政府负责管理的经费支出。

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